流拍事件愈演愈烈，地价正逐步回落。“这可能会给某些靠‘卖地财政’的地方政府造成困难。”中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员杨重光对本报记者说。

土地出让金占财政总收入近20%

近日发布的《2007年全国国土资源公报》显示，2007年全国招拍挂出让土地11.53万公顷，占出让总面积的50.9%，比上年提高了20.4个百分点。全国土地出让总价款自2006年增长三成、创下历史性的7676.89亿元以后，2007年1-11月达到9130亿元，同比增长58.9%。而这一数据在2004年仅为5894亿元，2005年，在国家收紧“地根”的情况下，土地出让金总额只有5505亿元。

据统计，2007年全国财政收入5.13万亿，各地仅仅土地出让金一项，接近财政总收入的1/5，绝大多数地方政府财政严重依赖土地出让金，有些地方甚至依赖程度超过60%。

但这种状况将面临大幅改变。楼市调整，土地屡屡流拍，寄生于卖地财政上的地方政府，财政收入可能因此锐减。

“早先是一些东部城市依赖卖地财政，而去年主要是一些中部城市问题突出，扩大用地规模来取得地方发展成本，北京、上海一些有足够产业支撑的城市不会受到太大影响，税源增长不快的地方政府，将被迫应对财政收入下降的挑战。”杨重光说。

土地财政的驱动力

1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，“土地使用税”改称为“土地出让金”，中央财政和地方财政0.5∶9.5分成。1994年实行分税制，作为主体税种的增殖税、所得税为中央、地方所共享，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方政府所有。由于土地出让收入不进入地方财政预算，而逐渐成为地方政府的“第二财政”。

在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。

2007年以后，土地出让金从财政预算外调到预算内，土地出让金作为政府的财政收入，必须全部用于城市的基础设施建设和土地开发，不允许挪作他用。“客观地说，土地出让金对城市基础设施建设发挥了很大的作用。”杨重光说。

但现实却被逐渐扭曲，地方政府出让土地几乎是不余遗力。

“联系到体制安排的全局，联系到政府的职能和行为，很多地方政府行为短期化和扭曲，显然和我们现在的制度安排相关，并不简单是地方官员的觉悟高低、素质高低的问题。”中国财政部财政科学研究所所长贾康表示。

贾康认为，虽然中央一再强调要转变经济增长方式和干部考核办法，但地方官员的升迁轨迹，主要是看政绩。为了做几件看得见的实事，必须筹集财力作为驱动力。除了预算内的困难之外，大家更多看到的是预算外，实际上还有不透明或不够透明的可筹集财力。所以地方政府努力利用一级市场上的批租收入支撑政绩和“干大事”。

北大林肯研究中心中国部主任满燕云对本报记者表示，“土地出让金过高，会对地方经济产生负面影响，增加经济成本，扭曲地方政府的经济行为。”

“卖地财政”终结？

贾康认为，如果把不动产税这个必要的制度因子合理化地放入整个体系考虑，在配套实行政府的管理体制、决策体制和行政体制改革的同时，在真正转变政绩考核指标体系和官员任命体系这种行政和政治改革的同时，还要追求公共财政导向下建立现代意义完整的预算。

他提出，如果能够按照中央、省和市县三个层级配置税基，地方税在基层市县级的支柱应该是不动产税。这种税的基本运行导向，是让地方政府专心致志地按照市场经济的要求，把职能放在优化本地投资环境、提供基本公共服务上面。“只要做好这点，地方政府的财政收益问题、支持它履行职能的财政建设问题就内在地解决了，因为不动产税作为支柱税收的税基评估制度，使得它的职能可以得到它在财政收入方面的实际回报。每隔几年重评一次税基，都是它优化投资环境的努力得到财源回报的套现时机。”贾康说。

国土资源部政策法规司司长王守智表示，有关部门已经开始探索通过税制改革来防止城市发展靠扩大用地规模来取得发展成本。“要提高土地利用率，这方面我们现在的规划和标准有了，缺少的是一种经济手段。有必要通过经济手段提高土地的用地成本，特别是保有环节。”王守智说。财产税、不动产税或者物业税，在国外已成为主要的地方财政税收体系，也是提高土地利用率，加大政府收益来源的主要手段。

厦门的保障性住房建设一直走在全国的前列。厦门副市长裴金佳在此前接受本报记者采访时表示，厦门市已经计划将农民工住房困难家庭纳入到住房保障体系。

近日，作为城乡统筹的试点城市，成都市对外宣布，将为来自成都农村的96万农民工推出社会保险、就业保障、医疗卫生、住房保障等五大措施。

成都市政府副秘书长、市委统筹委主任付毅介绍说，按照成都市委、市政府近日出台规定，在城里务工的成都籍农民工，不仅能够买经济适用房，还能享受到住房公积金。据了解，在成都去年的限价房申购人群中，“外来从业人员家庭”已被列入可申请购买的人群。

厦门和成都的做法显然是大势所趋。在北京，“限价房销售办法限制在本市户籍人口只是暂时的”，北京市建委委员程建华对记者表示。

他透露，根据资格审核和房源情况，北京将酌情扩大申请范围。“长期来看，北京市限价房也会逐步向持有北京市工作居住证(绿卡)和被引进的人才开放。”程建华说。

但是，一位接近住房和城乡建设部的专家对记者表示：“突破户籍政策的保障体系只是一种设想和发展方向，短时期难以实现。”他认为，“全覆盖”的保障体系将对政府的财力提出更高的要求。

资金瓶颈待解

针对北京市限价商品房销售办法在征求意见中引起的争议，北京市建委主任隋振江曾对媒体表示：“现在像北京这样的城市，户籍人口的住房保障问题还没有完全解决，还需要排队、轮候，什么时候突破户籍制度，取决于政府手中什么时候有足够的保障性住房房源。”

与北京遇到的问题一样，大中城市能够拿出足够量的保障性住房仍存困难，一些中小城市在此方面更是捉襟见肘。

作为住房和城乡建设部部长，姜伟新近日指出，中国在相当长一段时期内，仍然是发展中国家，财政能力总体有限，要坚持适度保障的原则。而随着经济的发展，应该逐步扩大覆盖范围，提高保障水平。

有数据显示，从1998年至2007年年底，地方政府累计投入廉租住房制度建设的资金是165亿元，其中在去年一年投入了94亿元，占到1998年到2006年总和的1.3倍。同时，按照24号文的要求，中央财政首次向中西部支付了51亿元资金，专门用于廉租住房制度的建设。

“今年中央用于廉租住房制度建设的资金将提高到68亿元，同时要求各个地方也要增加对廉租住房建设的资金。这样，就能够在较短的时间内增加房源，能够使低收入住房困难家庭的住房条件实实在在地得到改善。”齐骥表示。

与此同时，上述专家透露，新成立的住房和城乡建设部与之前的建设部相比，在财政、土地等方面有了更多的权力，这也为住房保障政策的落实奠定了坚实的基础。

“住房和城乡建设部的‘三定’方案将在近期上报国务院，凸显公共服务和保障职能是大的方向。”此专家表示。